落實義務教育教師待遇，三年可期

　　——代表委員和專家談如何提高教師工資收入水平

　　“持續(xù)抓好義務教育教師工資待遇落實”，李克強總理在今年的政府工作報告中明確提出。這句話是感性的，是國家對于義務教育教師的關(guān)心與重視;更是理性的，是對各級政府落實教師待遇的督促。

　　在兩會之前，各省也出臺了相關(guān)政策，時間表不盡一致，如內(nèi)蒙古提出“年內(nèi)解決”，江蘇、廣西、貴州、四川、甘肅、青海、吉林等省份提出“力爭用三年時間解決義務教育階段教師工資待遇問題”。

　　早在1994年頒布的《中華人民共和國教師法》就提出：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高”。2018年，國務院《關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》提出，力爭用三年時間解決義務教育階段教師工資待遇問題，凡未達到要求的地區(qū)要限期整改達標，財力較強的省份要加快進度。如今，義務教育教師工資待遇被當作“優(yōu)先級”在政府工作報告中提出。這個話題引起了兩會內(nèi)外的高度關(guān)注，記者就此采訪了代表委員和相關(guān)專家。

　　25年的政策演變

　　“教師工資待遇的法律法規(guī)、政策在這20多年里有所變動，政府力圖提高教師的工資水平，尤其是2009年以來教師工資水平有了明顯提高。”北京師范大學教育學部教育經(jīng)濟研究所教授杜屏梳理了這一時期的政策沿革：

　　1994年頒布實施的《教師法》提出提高教師待遇問題。2015年修訂的《義務教育法》提出“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件”，對教師的待遇權(quán)利做了法律上的進一步完善。

　　而在2008年，國辦發(fā)布“133號文件”——《關(guān)于義務教育學校實施績效工資指導意見的通知》，規(guī)定從2009年1月1日起義務教育學校實施績效工資。

　　為整體加強教師隊伍建設，吸引和穩(wěn)定艱苦邊遠地區(qū)農(nóng)村教師，2013年中央1號文件提出，對連片特困地區(qū)教師發(fā)放生活補助。2015年，國家推出《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》，延續(xù)了之前的政策精神，明確提出“各地要依法依規(guī)落實鄉(xiāng)村教師工資待遇政策，依法為教師繳納住房公積金和各項社會保險費”，這已不僅僅是工資水平提高，還須保障福利待遇。

　　杜屏說，以上政策的落實，若單一考慮基本工資部分，多數(shù)地區(qū)實現(xiàn)了教師基本工資“不低于”或“略高于”當?shù)毓珓諉T的工資水平。有的地方公務員有年底一次性獎勵和其他績效獎勵，一旦將各種津貼補助、獎金等基本工資以外的收入來源加進來，相比同等條件下的公務員，教師總的收入水平就偏低。

　　2018年2月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，再次強調(diào)“中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓諉T平均工資收入水平”。

　　“相比《教師法》，這里提法有所變化——‘工資收入水平’，加了‘收入’兩字。這里講的收入不僅包括平時的工資，還加上年終獎等，以此保障中小學教師的收入水平。”杜屏說。

　　政策需要落地。國家在20多年間陸續(xù)出臺保障義務教育教師工資待遇政策，總體的執(zhí)行情況如何?從一個學者角度來看，杜屏認為，義務教育教師總體工資水平在大幅提升，在結(jié)構(gòu)上改變了那種單一工資制，干好干壞一個樣，導向上是優(yōu)勞優(yōu)酬，理論上和政策導向是好的，但是從實施層面和整個機制的保障上看，有待改進和完善的空間還不小。

　　落實教師待遇難在何處

　　義務教育教師工資待遇的話題，很容易讓人聯(lián)想到“4%”——財政性教育經(jīng)費占GDP的4%，4%目標自從提出到逐步實現(xiàn)，經(jīng)過了20年的努力。如今，落實義務教育教師工資待遇也成為中國教育人魂牽夢縈的期盼。

　　為何落實這么難? 杜屏認為，最大的癥結(jié)是不同級別政府之間支出責任分擔不明確，縣級財政負擔沉重，導致教師績效工資經(jīng)費來源保障不足。我國義務教育管理體制實行“縣級為主、省級統(tǒng)籌”。雖然中央給貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，但是沒有明確規(guī)定中央、省和縣三級政府各自具體數(shù)額和比例，在實際執(zhí)行中存在政府層級間的博弈。

　　“由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，教師績效工資的高低主要取決于縣級經(jīng)濟的發(fā)展水平，導致義務教育學校教師工資省際、縣際間差距較大。再者，近年來我國公共服務支出不斷加大，相當部分縣級政府財力匱乏，轉(zhuǎn)移支付資金難以滿足需求。縣級財力不足是落實義務教育學校教師績效工資、艱苦邊遠地區(qū)農(nóng)村中小學教師津貼、對集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助制度面臨的困難和挑戰(zhàn)。”杜屏說。

　　另一個現(xiàn)實是，當前沒有明確和穩(wěn)定的公共部門人員和教師的工資增長機制，在我國義務教育經(jīng)費總量不斷增加的情況下，教育經(jīng)費支出中教師人員經(jīng)費的占比較小，“重物不重人”，教師工資增長投入不足，進而導致教師收入水平偏低。

　　統(tǒng)計顯示，2013年，在我國小學、初中的事業(yè)費支出中，人員費比例分別為64.3%、60.2%;2011年，國際上的相應比例分別是76.5%(63國平均數(shù))、74.6%(52國平均數(shù))。 另外，杜屏認為，教師的工資結(jié)構(gòu)有待進一步完善。工資結(jié)構(gòu)需要處理好兩個問題，即教師工資結(jié)構(gòu)中基本工資與績效工資的比例。如果績效部分占比太低，分配體現(xiàn)績效不夠，不能起到激勵的作用;如果基本工資部分占比較低，有可能會影響到工資的保障職能和遞延補償?shù)淖饔?。當前，教師工資結(jié)構(gòu)的這兩種問題均不同程度地存在。

　　教師待遇如何確保落實

　　在今年的兩會上，據(jù)記者粗略統(tǒng)計，至少有三四十位代表、委員從不同角度提出提高中小學教師工資待遇的建議、提案。有來自教育領(lǐng)域的劉希婭代表、龐麗娟代表、倪閔景委員、田剛委員等，還有教育領(lǐng)域之外的歐宗榮委員等。

　　“對于落實義務教育教師的工資待遇，首先不能給任何地區(qū)‘討價還價’的余地，必須嚴格按時間節(jié)點要求檢查各地落實情況，要通報各地的具體落實情況，并依法追究不依法保障教師工資待遇的地方政府的責任。”21世紀教育研究院副院長熊丙奇認為，此前，雖然《教師法》規(guī)定了要保障教師工資待遇，可是對于不依法保障教師工資待遇的地方政府，并沒有相應的問責機制。

　　在杜屏看來，首先要厘清各級政府對教師工資的支出責任，明確落實教師工資的來源和渠道。在2018年國務院辦公廳公布的《基本公共服務領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》對義務教育事權(quán)和支出責任劃分的現(xiàn)有體制格局情況下，需要建立以省級政府統(tǒng)籌的教師工資保障機制，加大省一級的責任，確定省以下各級政府的經(jīng)費分擔責任，落實中央安排的轉(zhuǎn)移支付和地方各級政府的資金投入，承擔與其職責和財力相應的教師工資支出經(jīng)費數(shù)額，加大對財力比較薄弱縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

　　優(yōu)化教育財政經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，也是應對之策。當物質(zhì)辦學條件達到一定水平后，有必要調(diào)整教育經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)，增加人員經(jīng)費在教育經(jīng)費支出中的比重，以提高教師工資水平和教師的職業(yè)聲望。全國人大常委會委員、民進中央副主席、北京師范大學教授龐麗娟就提出，要優(yōu)先保障鄉(xiāng)村教師工資性投入，“各級政府就是要優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，把改善與提高教師待遇作為教育財政投入的重點戰(zhàn)略性支持領(lǐng)域，優(yōu)先保障對教師特別是鄉(xiāng)村教師的工資性投入，以優(yōu)先滿足鄉(xiāng)村教師隊伍建設需要，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村教師隊伍建設”。

　　進一步完善教師工資結(jié)構(gòu)，也成為呼聲較高的建議。全國人大代表、重慶謝家灣小學校長劉希婭則建議，各級政府部門修改教師績效方案，在逐年提高教師工資水平的基礎上，加大財政投入，提高績效工資總量，按教師人均增加獎勵性績效工資的方式撥付到校，提升學校自主辦學的空間，確保最優(yōu)秀的、貢獻最大的教師拿到最高的獎勵性績效工資。改進績效考核評價方式，加大學校層面績效分配的自主權(quán)。

　　“還有一點，要加強推進預算公開。發(fā)揮《預算法》對基層財政的監(jiān)督作用，增強基層財政制度的規(guī)范化和透明度，‘確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓諉T平均工資收入水平’，以促使地方教育財政整體統(tǒng)籌，做好教師工資足額兌付的預算。”杜屏最后說。